下一輪中央環保督察又將有新變化？?
就在昨(zuo)天！國家發(fa)改(gai)委主任鄭柵潔表示，將進(jin)一步規范行政(zheng)執法單位的行政(zheng)執法，不能亂罰款、亂檢查、亂查封，對罰沒收入(ru)增長(chang)異常的地方(fang)進行督查！
圖源(yuan)/央視新聞：國家發改(gai)委主任(ren)鄭柵潔
此消息一(yi)出，廣大環保同(tong)行紛(fen)紛(fen)拍(pai)手叫(jiao)好，“希望盡快落實”！一(yi)環企法務(wu)告訴水圈：“當前地(di)方環境行政處罰仍存在(zai)諸多問(wen)題，生(sheng)態(tai)環境部門因“亂處罰”被起訴（敗訴）的(de)案例層出不窮。”
據(ju)不完(wan)全統計(ji)，176個(ge)生態環境(jing)部門(men)敗訴案(an)件中，26%是因為(wei)違反(fan)法定程序(xu)敗訴(su)；22%是因為主要證據(ju)不足(zu)敗(bai)訴；13%是因(yin)為處罰不當敗(bai)訴；6%是(shi)因為(wei)適用法律法規錯(cuo)誤敗(bai)訴；2%是(shi)因為(wei)濫用職權敗(bai)訴。
亂罰款(kuan)！污水處理公司被“錯罰多罰”4000多萬(wan)
去(qu)年，最高檢發(fa)布(bu)一典型案(an)例，引起了行業及社會各(ge)界(jie)廣泛(fan)關注—某污(wu)水處理公司被地方環(huan)境(jing)局“重(zhong)罰”4880萬，但經檢察機關(guan)依法審查后發現，存在過罰(fa)不(bu)相當(dang)，罰(fa)款(kuan)降至(zhi)320萬元。原本，生(sheng)態(tai)環境局在線監測發現該污水(shui)處理公(gong)司排放的廢水(shui)水(shui)質超標，對其作出(chu)行(xing)政處罰決(jue)定(ding)：責令立即改正違法(fa)行(xing)為，給予(yu)罰款80萬元，并以此為標準按(an)日(ri)計(ji)罰處以罰款4880萬元。
而檢察機關經調查核實后(hou)卻(que)發現(xian)：
◎ 該污水處理公司在發現進水水質情況惡化后(hou)，及時委托第三方(fang)檢測機(ji)構進(jin)行分析化驗，采取積極應對措施(shi)；
◎ 該公(gong)司多(duo)次向該縣級市產業集聚(ju)區管理委員會及環保部門報告，請求排查入管網(wang)企業排污(wu)情況；
◎ 該公司(si)兩次向當地人(ren)民政府(fu)請求緊急停(ting)產，未獲(huo)批準(zhun)。
一方面(mian)某污(wu)水處理公(gong)司超(chao)標排放(fang)污(wu)水的違(wei)法事實客(ke)觀存在，依法應當(dang)接(jie)受處罰及(ji)按日計罰。但(dan)另一方面(mian)，市生(sheng)態環境(jing)局(ju)行政(zheng)處罰標(biao)準過(guo)高。
根據(ju)《中華人民共和(he)國水污染防治法(fa)》，罰(fa)款80萬元雖符合處罰(fa)幅度，但該公司(si)發現進水水質超標后積極(ji)采(cai)取了應對措施(shi)并多(duo)次主(zhu)動向環保部門報告(gao)，盡(jin)到了應急(ji)處(chu)理和報告(gao)義務，因此罰款(kuan)存在過罰不相當的情形(xing)。
隨后(hou)，檢察(cha)院向區法(fa)院發出檢察(cha)建議，建議區法院(yuan)加強(qiang)案件受理，并(bing)提升相關人(ren)員業務素(su)能；向市生態環境局發出檢察建議(yi)，建(jian)議其(qi)重新審查，依法(fa)作出處理。
檢察建議發出(chu)后，市生態環境局進(jin)行再次調查核實，決定對違法排污(wu)行為罰款(kuan)10萬元，并(bing)按日計(ji)罰罰款310萬元，合計(ji)罰款320萬元。污水處理公司表示愿意接受處罰并(bing)繳(jiao)納了罰款。
亂檢查！不查排污主體(ti)卻(que)對(dui)治(zhi)污主體(ti)嚴(yan)管嚴(yan)罰(fa)在行(xing)政執(zhi)法(fa)實踐(jian)中，我們常(chang)見的是對污(wu)(wu)水處(chu)理(li)主體(ti)（如污(wu)(wu)水處(chu)理(li)廠(chang)）進(jin)行(xing)檢(jian)查、處(chu)罰，而(er)作為“罪魁禍首(shou)”的排(pai)污(wu)(wu)主體(ti)卻(que)沒有(you)受到(dao)相應的監管、處(chu)罰。
一項數據顯示(shi)，污(wu)水處(chu)理主體受到行政處(chu)罰后提起的行政訴訟中(zhong)，有超過64%的訴訟理由為“進水水質超標”。
可見(jian)，很(hen)多地方的(de)環(huan)保檢查、環(huan)保監管(guan)是“有失偏頗”的(de)，對(dui)排污主(zhu)體(ti)“寬大為懷”，對(dui)污水(shui)處理(li)主(zhu)體(ti)則是“求全責備”。去年3月，一位水友反(fan)映，他所在的污水處理(li)廠受到進(jin)水沖(chong)擊，進(jin)水各指標均超出工(gong)程設計(ji)所允許(xu)的負荷(he)，導(dao)致系統癱瘓，處理(li)效(xiao)率(lv)嚴(yan)重不足(zu)。
令(ling)人不解的(de)是，當他們(men)還在(zai)堅持正(zheng)常運轉污水處理(li)設(she)備，并連續向區(qu)管委會及生態環境局匯報水量、水質及影響情況，不僅進水水量及水質未有明顯改觀，還收到了超標超量排(pai)放(fang)污水的(de)罰單，而行(xing)政機關卻沒(mei)有(you)及時(shi)糾正和處(chu)罰上游違法排污的企(qi)業。
事后，該污水廠便(bian)向行政機關及排污主體提(ti)起了訴(su)訟追償索賠。
◎ 行政機關缺乏監管作為(wei)，給當(dang)事人造成(cheng)了(le)處理成(cheng)本增加、系統癱瘓、受到懲罰和信用(yong)名譽受損等后果(guo)。《行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)法(fa)(fa)》第六條規定，公民、法(fa)(fa)人或(huo)者其他組織因行政(zheng)(zheng)機關(guan)違(wei)法(fa)(fa)給予行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)受到(dao)損害的，有權(quan)依法(fa)(fa)提出賠償要求。◎ 因(yin)上(shang)游企業(ye)違法而(er)受(shou)到處罰，應由肇(zhao)事者(zhe)承(cheng)擔民(min)事賠償(chang)責任。《水污染(ran)(ran)防治法》第(di)九十六(liu)條規定，因水污染(ran)(ran)受到(dao)損(sun)害(hai)的當事人(ren)(ren)，有權(quan)要求排(pai)(pai)污方排(pai)(pai)除危害(hai)和賠償(chang)損(sun)失(shi)；水污染(ran)(ran)損(sun)害(hai)是由第(di)三人(ren)(ren)造成的，排(pai)(pai)污方承擔(dan)賠償(chang)責任(ren)后，有權(quan)向第(di)三人(ren)(ren)追償(chang)。當然了，亂(luan)檢(jian)查、亂(luan)處(chu)罰還體(ti)(ti)現在“多頭管理(li)”上，前腳環(huan)境(jing)部門(men)(men)剛檢查(cha)完，后腳城管部門(men)(men)又來“插足”。
比如在(zai)相關案例中，某市城管局就曾對(dui)污(wu)水處(chu)理(li)廠(chang)作出過行(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)，理(li)由是城管局作為縣級以上人民政(zheng)府行(xing)政(zheng)執(zhi)法(fa)主管部門(men)有(you)權對(dui)城鎮(zhen)排(pai)水及污(wu)水處(chu)理(li)監督(du)管理(li)。但是，根(gen)據(ju)《條(tiao)例》的規定，對(dui)污(wu)水處(chu)理(li)運行(xing)過程(cheng)的監管部門(men)沒有(you)城管部門(men)。
這(zhe)種(zhong)監管(guan)(guan)部門(men)重疊、監管(guan)(guan)權限沖突(tu)的(de)局面，不僅加大了監管(guan)(guan)成本，容易導致監管(guan)(guan)沖突(tu)，還會(hui)加劇污水處理廠經(jing)營(ying)困難。
通(tong)過整(zheng)理當下相關訴(su)訟案件，水圈發現，基層環境行(xing)政處罰存在的(de)問題，主要(yao)體現以下6個方面：
1、逐利執法，對積極(ji)應對、改正(zheng)情況(kuang)視而(er)不(bu)見
依據《中(zhong)華人(ren)民共和國行(xing)政(zheng)處罰法(fa)》的規定，行(xing)政(zheng)機關實施(shi)行(xing)政(zheng)處罰時(shi)，應當責令當事人(ren)改正或者限期改正違法(fa)行(xing)為(wei)。責令改正目的是使違法(fa)行(xing)為(wei)及時(shi)停止(zhi)，以(yi)免造成更嚴重的后果。
同時，部分省市《行政處罰(fa)自由(you)裁量(liang)權規定》中提到，針(zhen)對(dui)積極應(ying)對(dui)、主動整改(gai)、公(gong)共道歉的企業，應(ying)為其爭取從輕處罰，強化處罰的(de)教(jiao)育功能以及(ji)促進守法功能。
但一直(zhi)以來，基(ji)層環(huan)保部(bu)門(men)重罰款輕改正的現象普遍存在。一些(xie)行政部(bu)門(men)只關心罰款交不(bu)交，至于違法行為是(shi)否(fou)改正、是(shi)否(fou)為“進(jin)(jin)水(shui)超標(biao)”等(deng)特殊情況、是(shi)否(fou)積(ji)極應對、積(ji)極上(shang)報，常(chang)(chang)常(chang)(chang)沒有(you)及時(shi)跟進(jin)(jin)和調查(cha)。
2、案件查處(chu)未(wei)分離，存在“一手包辦”現象
根據(ju)《中(zhong)華人民共(gong)和國行政(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)(fa)(fa)法》的規定，行政(zheng)主管部門(men)實(shi)(shi)施(shi)行政(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)(fa)(fa)，應當(dang)實(shi)(shi)行案(an)件(jian)查(cha)處(chu)分(fen)(fen)離制度(du)。實(shi)(shi)行調查(cha)取(qu)證與(yu)決(jue)定處(chu)罰(fa)(fa)(fa)(fa)分(fen)(fen)開、決(jue)定罰(fa)(fa)(fa)(fa)款(kuan)與(yu)收繳罰(fa)(fa)(fa)(fa)款(kuan)分(fen)(fen)離的制度(du)。
但當前仍有(you)部(bu)分地(di)區的基(ji)層(ceng)環保部(bu)門(men)沒(mei)有(you)實(shi)行查處分離(li)制度，依舊由環(huan)境監察人員一手查、一手處，且(qie)往(wang)往(wang)從查到處全過程，僅(jin)由一名執法人員辦理(li)，更有甚者直接收繳(jiao)罰沒款現金。
建立行(xing)政處罰會(hui)(hui)(hui)商制度是規范行(xing)政處罰的重要保障。但當前基(ji)層環(huan)境行(xing)政處罰會(hui)(hui)(hui)商制度不健全，會(hui)(hui)(hui)商制度并沒有(you)得到有(you)效執(zhi)行(xing)。
有些地方僅僅在“形式上”建立了(le)處罰會商(shang)制度和會商(shang)小組，而在(zai)實際(ji)處(chu)罰過程(cheng)中(zhong)并沒有有效運用，即使會商(shang)也是“走過場(chang)”。
此外，基層通常只(zhi)是在立(li)案前(qian)進(jin)行會(hui)商，反而在下達處(chu)罰(fa)(fa)決(jue)(jue)定書時(shi)，沒有進(jin)行會(hui)商就作(zuo)出(chu)最終的處(chu)罰(fa)(fa)決(jue)(jue)定。
4、處罰程(cheng)序不(bu)規(gui)范
一(yi)方(fang)面(mian)是處罰程序不(bu)合(he)法。
在(zai)下達處(chu)(chu)罰(fa)文書(shu)時，沒有書(shu)面告(gao)知(zhi)當事人(ren)可以聽證(zheng)或陳述(shu)，甚至在(zai)下達處(chu)(chu)罰(fa)告(gao)知(zhi)書(shu)后未(wei)留足夠(gou)的陳述(shu)、申辯(bian)時間(jian)，此(ci)外還(huan)常出現在(zai)申(shen)請行政復議期限(xian)或訴訟時(shi)效內就移(yi)送法院申(shen)請強制執行的情況。
按照(zhao)規定，行政(zheng)處(chu)罰的(de)一般(ban)程(cheng)序為(wei)先對涉嫌違法(fa)的(de)行為(wei)進(jin)行初步審查(cha)(cha)后確定是否(fou)立案，再針(zhen)對已立案的(de)違法(fa)行為(wei)進(jin)行詳(xiang)細的(de)調(diao)查(cha)(cha)取(qu)證，形成完整的(de)調(diao)查(cha)(cha)報告和證據資(zi)料，最后由法(fa)規科室對其(qi)合(he)法(fa)性(xing)進(jin)行審查(cha)(cha)后下(xia)達處(chu)罰決定文(wen)書(shu)。
然(ran)而在基層卻普(pu)遍是另外一種(zhong)情景(jing)。執法人員通常(chang)先(xian)將檢查結果形成調查筆(bi)錄(lu)，再(zai)著手收(shou)集證據(ju)資料(liao)，形成(cheng)調查(cha)報(bao)告后交法(fa)規科室，由法(fa)規科室根據(ju)調查(cha)情況確定(ding)是(shi)否立案，最后下達處(chu)罰決定(ding)文書，導(dao)致(zhi)筆(bi)錄等證據資料針對性不強。
5、證據(ju)資料不充(chong)分(fen)
證據資料是(shi)實(shi)施行政(zheng)處罰的(de)基礎，體(ti)(ti)現了行政(zheng)處罰的(de)合法性。但是(shi)，當(dang)前基層環境行(xing)政處(chu)罰(fa)最普遍的問題往往就(jiu)是證據資料不充(chong)分。具體表現有：
當前基(ji)層環境行(xing)政處罰信息(xi)公(gong)開存在不(bu)少問題，主要表(biao)現(xian)為行(xing)政處罰信息(xi)公(gong)開不(bu)到位、不(bu)全面、不(bu)及(ji)時。
當然，除(chu)此(ci)之外(wai)，還存(cun)在處罰卷宗不(bu)完善、移送法院強制執行不(bu)及時、文書送達程序不(bu)規范等問題，這些問題導致了環境行政處罰不規范。
亂罰亂查怎么辦？最(zui)高檢介(jie)入、發改(gai)委喊話！
值(zhi)得一提的是，為(wei)深入推進中央生態(tai)環境保護督察(cha)公益(yi)訴訟案件辦理工作，最高檢(jian)(jian)已將上述“污水處理公司(si)被過度罰款”的案件列(lie)為(wei)行政檢(jian)(jian)察(cha)與民同行系(xi)列(lie)典型案例。
最高檢表(biao)示，要(yao)積極發揮行政檢察(cha)“一手托兩家”職能作用：
一方面(mian)監督行(xing)政(zheng)機關依法作出行(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)決定，防止企(qi)業因承擔不合理(li)罰(fa)款而陷入經營困(kun)境；另一(yi)方(fang)面督促污(wu)水處(chu)理企(qi)業嚴(yan)格履行相關責任，依(yi)法(fa)承擔超標(biao)排放的法(fa)律后果(guo)。
同時，檢察機關在辦(ban)理超標排放污水行政非(fei)訴執(zhi)行監督案件中(zhong)，不僅要依法審查行政(zheng)處罰決定是否合法(fa)合理，還要詳(xiang)細了解行(xing)政相對人不愿(yuan)履(lv)行(xing)或不能履(lv)行(xing)處罰決定的真實(shi)原因(yin)。
在10月8日的國新辦新聞(wen)發布會上，國家(jia)發展改革委也介紹了“一(yi)攬子措(cuo)施政策”，比如：
◎ 及時(shi)對罰沒收入增長異常的地(di)方必要時(shi)進行督查；
◎ 采取(qu)包容審慎監(jian)管(guan)和柔性執(zhi)法方式，不能違規異地(di)執(zhi)法和趨(qu)利執(zhi)法；
◎ 加(jia)快民(min)營(ying)經(jing)濟促(cu)進(jin)法的(de)(de)立(li)法進(jin)程(cheng)，為非公有制(zhi)經(jing)濟發展營(ying)造良好的(de)(de)環(huan)境。
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